ผ่าทางตัน พ.ร.บ.ประชามติ หลังเสี่ยงขัดรธน.-จ้องล้มกระดาน

การเดินหน้าพิจารณาให้ความเห็นชอบ “ร่างพระราชบัญญัติการออกเสียงประชามติ พ.ศ….” ที่เกิดปัญหาขึ้นกลางห้องประชุมร่วมรัฐสภาเมื่อ 18 มีนาคมที่ผ่านมา ที่ปรากฏว่า เสียงส่วนใหญ่ในห้องประชุมรัฐสภา ไปลงมติเห็นชอบด้วยกับการแปรญัตติของ “ชูศักดิ์ ศิรินิล กรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติฯ จากพรรคเพื่อไทย” ที่เป็นกรรมาธิการเสียงข้างน้อย ที่แปรญัตติในมาตรา 9ให้มีการ

“เพิ่มอำนาจรัฐสภาและประชาชนสามารถส่งเรื่องให้คณะรัฐมนตรีจัดทำประชามติได้” 

จากเดิมที่ตามร่างของกรรมาธิการเสียงข้างมาก เขียนให้การทำประชามติ เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีแต่เพียงฝ่ายเดียว เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญมาตรา 166 โดยที่ร่างฯดังกล่าว ในมาตราอื่นๆ ไม่ได้เขียนรองรับการแปรญัตติของนายชูศักดิ์เอาไว้ เพราะเนื้อหาทั้งร่างฯ ถูกกำหนดให้การทำประชามติเป็นหน้าที่ของ “คณะรัฐมนตรี” เท่านั้น แต่เมื่อเกมมาพลิกเพราะ ส.ส.รัฐบาลและสมาชิกวุฒิสภาประมาท ไม่อยู่ในห้องประชุม เลยทำให้แพ้โหวตฝ่ายค้านดังกล่าว ชนิดวิปรัฐบาล-วิปวุฒิสภา แก้เกมไม่ทัน ท่ามกลางข้อทักท้วงว่า หลักการที่เพิ่มดังกล่าว อาจขัดรัฐธรรมนูญและเกิดปัญหาในทางปฏิบัติ 

จนทำให้การประชุมรัฐสภาวันดังกล่าว ต้องยุติการพิจารณา และทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาต้องนำร่างพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติ กลับมาเขียนใหม่ในมาตราอื่นๆ ให้สอดรับกับมาตรา 9 ที่มีการแก้ไข 

โดยมีข่าวว่า ขณะนี้ทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้มีการปรับปรุงถ้อยคำในมาตราอื่นๆ ไว้เรียบร้อยแล้ว และเตรียมส่งให้ที่ประชุมร่วมรัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบต่อไป 

ล่าสุดเมื่อวันอาทิตย์ที่ 28 มี.ค.2564 ที่ผ่านมา ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ พระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมสมัยวิสามัญแห่งรัฐสภา พ.ศ.2564 ที่ พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรรามาธิบดีศรีสินทรมหาวชิราลงกรณ พระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัว​ มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้เรียกประชุมรัฐสภาเป็นการประชุมสมัยวิสามัญตั้งแต่วันที่​ 7 เม.ย.2564​

เบื้องต้น “ชวน หลีกภัย ประธานรัฐสภา” เปิดเผยว่า ได้ขอให้มีการเปิดประชุม-วิสามัญดังกล่าว สองวันคือ 7-8 เม.ย. 

แต่ก่อนจะไปถึงการประชุมร่วมรัฐสภา 7-8 เม.ย. ดังกล่าว ไคลแมกซ์ว่า ร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ จะเดินไปทางไหน จะเกิดขึ้นก่อนหน้านั้น ซึ่งก็คือการประชุมของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติ พ.ศ… ของรัฐสภาที่มี “สุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย สมาชิกวุฒิสภา” เป็นประธานกรรมาธิการฯ ที่จะมีการพิจารณาร่างพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติ ฉบับที่กฤษฎีกาแก้ไข  กระนั้นก็พบว่า ยังไม่มีการเปิดเผยเนื้อหาออกมาอย่างเป็นทางการว่า ทางกฤษฎีกาฯ มีการแก้ปัญหา หาทางออกเรื่องนี้อย่างไร 

อย่างไรก็ตาม ทางออกของ “การผ่าทางตัน” ในร่างพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติ มีการประมวลวิเคราะห์ว่า น่าจะออกมาได้หลายสูตร ซึ่งบางแนวทางก็มีความเป็นไปได้สูง บางแนวทางดูแล้ว น่าจะเป็นทางเลือกสุดท้าย ของฝ่ายพรรคร่วมรัฐบาลและส.ว.หากจะผ่าทางตัน ที่สรุปแนวทางหลักๆ ได้ดังนี้ 

1.การเห็นชอบด้วยกับร่างพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติ ตามที่ทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฏีกา เสนอมา 

โดยแนวทางดังกล่าว ก็คือ ทางที่ประชุมกมธ.วิสามัญพิจารณาร่างพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติ จะต้องเอาด้วยทั้งหมดกับร่างที่กฤษฎีกาแก้ไขปรับปรุงมา หรือแม้ไม่เอาด้วยทั้งหมด แต่ก็เอาด้วยในหลักการใหญ่ๆ แล้วจากนั้น กมธ.ฯ ก็มีมติและจัดทำเอกสารส่งเป็นร่างของกรรมาธิการฯกลับไปให้ที่ประชุมร่วมรัฐสภาพิจารณาในวาระสองและวาระสามที่ค้างการพิจารณาต่อไป ที่ก็ต้องดูว่า เสียงส่วนใหญ่ในห้องประชุมร่วมรัฐสภาจะเอาด้วยหรือไม่ 

หากที่ประชุมร่วมรัฐสภาเสียงส่วนใหญ่เอาด้วยกับร่างที่กฤษฎีกาฯ แก้ไขมา  ก็จะโหวตเห็นชอบผ่านวาระสองและสาม เพื่อประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป 

ทั้งนี้แม้จะยังไม่มีการเปิดเผยรายละเอียดว่ากฤษฎีกา มีการปรับปรุงเนื้อหาในร่างพ.ร.บ.ประชามติอย่างไร แต่ก็เคยมีสมาชิกวุฒิสภาบางส่วน เสนอว่า ก็อาจใช้วิธีการเขียนตัวกฎหมายให้ “รัดกุม-อุดช่องโหว่” เพื่อป้องกันไม่ให้ขัดรัฐธรรมนูญ รวมถึงเพื่อทำให้การส่งเรื่องไปยังครม.เพื่อให้ทำประชามติ ไม่ใช่ปล่อยให้ทำกันได้พร่ำเพรื่อ

เช่น หากเป็นมติของที่ประชุมร่วมรัฐสภา ก็จะต้องใช้เสียงที่มากกว่าปกติเช่น “ต้องมีเสียงเห็นชอบ 2ใน 3 หรือ 3 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกรัฐสภาที่ปฏิบัติหน้าที่ ไม่ใช่แค่เสียงเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่ง” หรือหากจะให้ประชาชนส่งเรื่องให้ทำประชามติ ก็ต้องมีประชาชนร่วมลงชื่อด้วยจำนวนมากพอสมควร เช่น ห้าหมื่นหรือหนึ่งแสนคนขึ้นไป 

จากนั้น ในร่างพ.ร.บ.ประชามติ ฯ ก็ให้เขียนล็อกไว้ทุกขั้นตอนว่า แต่สุดท้าย แม้ว่ารัฐสภาหรือประชาชนส่งเรื่องมายังรัฐบาลให้ทำประชามติแต่ให้เป็น “อำนาจในการตัดสินใจของคณะรัฐมนตรีที่จะมีมติให้ทำหรือไม่ให้ทำประชามติก็ได้ตามที่เห็นสมควร” 

ที่ก็คือ เป็นการเขียนล็อกไว้ในขั้นสุดท้ายว่า ยังไงเสีย “การทำประชามติ เป็นอำนาจของครม.ที่จะตัดสินใจที่จะทำหรือไม่ทำก็ได้” ไม่จำเป็นต้องทำทุกเรื่องที่รัฐสภาส่งมาหรือที่ประชาชนเข้าชื่อกัน ซึ่งหากเขียนล็อกไว้แบบนี้ จะทำให้สุดท้าย มาตรา 9 ที่ไปแก้ไขหลักการเอาไว้  จะไม่เสี่ยงที่จะขัดรัฐธรรมนูญ  

แต่ทั้งนี้ก็ต้องรอดูร่างพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติ ที่ทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา แก้ไขปรับปรุงมาว่าได้เสนอทางออกของเรื่องนี้ไว้อย่างไร 

2.การยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ร่างพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ 

แนวทางดังกล่าว ก็คือ การที่หากสุดท้าย ที่ประชุมรัฐสภาให้ความเห็นชอบร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ มาแล้ว แต่ระหว่างการรอนำขึ้นทูลเกล้าฯ ก็อาจจะมีส.ว.หรือส.ส. บางส่วน เข้าชื่อกันยื่นคำร้องให้ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การที่ รัฐธรรมนูญมาตรา 166 บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีเหตุอันสมควร คณะรัฐมนตรีจะขอให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่องใดอันมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือเรื่องที่เกี่ยวกับตัวบุคคลหรือคณะบุคคลใดก็ได้ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ที่หมายถึงการให้อำนาจครม.เป็นผู้พิจารณาดำเนินการทำประชามติ แต่ในมาตรา 9 ของร่างพ.ร.บ.ประชามติไปเขียนให้รัฐสภา-ประชาชน สามารถส่งเรื่องให้ครม.พิจารณาทำประชามติได้ สุดท้ายจะเป็นการขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 166 หรือไม่ 

สูตรนี้ พบว่า เสียงที่สนับสนุนให้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยอ้างว่า เมื่อมีข้อถกเถียงว่าร่างพ.ร.บ.ประชามติสุ่มเสี่ยงจะมีปัญหา การส่งคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยจะเป็นการลดความเสี่ยงก่อนนำร่างขึ้นทูลเกล้าฯได้ 

โดยหากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยออกมาว่าร่างพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติขัดรัฐธรรมนูญ  ก็จะทำให้ ร่างพ.ร.บ.ประชามติ สิ้นสภาพทันทีซึ่งหากเป็นแบบนั้น รัฐบาล ในฐานะเจ้าภาพร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ ก็ต้องเสนอร่างฯ กลับเข้ามาให้รัฐสภาพิจารณาอีกครั้ง ที่ก็คือการนับหนึ่งใหม่ ที่ก็จะใช้เวลาหลายเดือนเลยทีเดียวกว่าจะเข็นออกมาเป็นกฎหมายได้  

3.ปล่อยให้รัฐสภาโหวตผ่านเห็นชอบเป็นกฎหมายประชามติ จากนั้นก็ส่งร่างแก้ไขปรับปรุงฯมาตราที่เห็นว่ามีปัญหาเพื่อ ให้รัฐสภาพิจารณาเป็นเรื่องเร่งด่วน 

แนวทางดังกล่าว ก็คือการที่ให้รัฐสภาโหวตเห็นชอบเป็นพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติ จนมีการประกาศใช้เป็นกฎหมาย แต่หลังจากนั้น รัฐบาล ก็ส่งร่างแก้ไขปรับปรุงพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติ ไปให้รัฐสภาพิจารณาเป็นเรื่องเร่งด่วน  เพื่อแก้ไขมาตรา 9 ที่มีปัญหาและมาตราอื่นๆ เพื่อเลี่ยงไม่ให้มีการส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ อันเสี่ยงจะทำให้ร่างพ.ร.บ.ประชามติ โดนคว่ำกระดานได้ 

แนวทางดังกล่าว คนในรัฐบาลบางส่วนก็แพลมๆออกมาว่าเป็นหนึ่งในข้อเสนอที่กำลังดูกันอยู่ 

อย่างไรก็ตาม สูตรนี้ บางฝ่ายก็มองว่า ไม่เหมาะสม เพราะหากมีข้อท้วงติงว่าร่างพ.ร.บ.ออกเสียงประชามติมีปัญหา เสี่ยงขัดรัฐธรรมนูญ แล้วจะดึงดันผ่านความเห็นชอบจนมีการนำขึ้นทูลเกล้าฯ ก็อาจเป็นเรื่องไม่เหมาะสม เพราะหากคิดจะแก้ปัญหา ก็ใช้วิธีส่งเรื่องให้ศาลวินิจฉัยจะดีกว่า เพราะหากสุดท้าย ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าไม่ขัดรัฐธรรมนูญ กฎหมายก็บังคับใช้ได้ แต่หากศาลวินิจฉัยว่าขัดรัฐธรรมนูญ ก็ค่อยเสนอร่างพ.ร.บ.ประชามติ กลับเข้ามาใหม่ ที่ยังพอมีเวลา ดีกว่าจะนำร่างฯ ที่ถูกมองว่าอาจมีปัญหาขัดรัฐธรรมนูญ แล้วยังจะนำขึ้นทูลเกล้าฯ 

4.การลงมติคว่ำวาระสาม เพื่อล้มกระดานร่างพ.ร.บ.ประชามติ 

แนวทางดังกล่าวคือการที่ เมื่อรัฐบาล-พรรคร่วมรัฐบาล เห็นแล้วว่า ไม่สามารถผ่าทางตันไปได้ เพราะสุ่มเสี่ยงที่ร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ จะขัดรัฐธรรมนูญ ก็อาจใช้วิธีส่งสัญญาณให้ ส.ส.รัฐบาลและส.ว.ลงมติ ไม่ให้ความเห็นชอบในวาระสาม ที่จะทำให้ร่างฯ ไม่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา แล้วจากนั้น รัฐบาลค่อยเสนอร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ปรับปรุงเนื้อหาให้ไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ กลับเข้ามาใหม่ในโอกาสต่อไป 

อย่างไรก็ตาม สูตรดังกล่าว มีการมองกันว่า เนื่องจากร่างพ.ร.บ.ฯ ดังกล่าว ครม.เป็นคนเสนอให้รัฐสภาเห็นชอบ จึงถือว่าเป็นกฎหมายของรัฐบาล ที่คุมเสียงข้างมากในสภาฯ ดังนั้น หากพ.ร.บ.ประชามติฯ ไม่ผ่านความเห็นชอบ ก็อาจกลายเป็นประเด็น มีกระแสเรียกร้องให้รัฐบาลแสดงความรับผิดชอบ ซึ่งพรรคร่วมรัฐบาลอาจไม่อยากเสี่ยง แม้จะอ้างไปว่า เป็นเรื่องของรัฐสภา แต่ก็อาจถูกทักท้วงว่าแต่เสียงข้างมากในสภาฯ ก็คือเสียงส.ส.รัฐบาล ทำให้ดูแล้ว พรรคร่วมรัฐบาล คงเลี่ยงใช้สูตรคว่ำในวาระสาม 

ทางออกใด จะถูกนำมาใช้ในการผ่าทางตันร่างพ.ร.บ.การออกเสียงประชามติ ที่แต่ละสูตรข้างต้นจะพบว่า มีทั้งข้อดี- ข้อเสีย แตกต่างกันไป ซึ่งสุดท้าย ก็อยู่ที่รัฐบาล-พรรคร่วมรัฐบาล-ส.ว.แล้วว่า จะหาทางออก ผ่าทางตัน นี้ไปอย่างไร ?